Af cheføkonom Allan Lyngsø Madsen, faglig koordinator Mark Strøm Kristoffersen og økonom Lena Larsen
Får lavere skat folk i beskæftigelse til at arbejde mere? Det spørgsmål har i flere år fyldt rigtig meget i den økonomiske debat i Danmark, og svaret er indgået som beslutningsgrundlag for mange skattereformer igennem de sidste 15-20 år.
Spørgsmålet er nu blevet yderligere aktualiseret, fordi Finansministeriet og Skatteministeriet er gået i gang med at se på, hvordan de kan forny grundlag og metode bag deres beregninger af effekten af skatteændringer på antallet af arbejdstimer. Arbejdet gik i gang i foråret og det skal ifølge kommissoriet være færdigt inden udgangen af 2019.
Data bag ministeriets analyser er over 20 år gamle
Der er god grund til at opdatere regnemetoderne. For dataene bag analysen, som ministerierne bygger deres metoder på i dag, er efterhånden mere end 20 år gamle.
I Fagbevægelsens Hovedorganisation har vi lavet en omfattende gennemgang af danske og internationale studier om sammenhængen mellem arbejdstid og marginalskat. På tværs af de mere end 100 studier finder vi en klar tendens til, at effekten af at sænke marginalskatten er faldet hen over årene: Man får færre og færre ekstra arbejdstimer ud af skattelettelser.
I gennemgangen fokuserer vi på estimater for gifte kvinder, da der typisk er fundet større effekter for kvinder end for mænd. For mænd kan der ofte ikke påvises nogen sammenhæng mellem marginalskat og arbejdstid.
Topskattelettelser uden virkning
Særligt siden slutningen af 1990’erne er der en høj koncentration af studier, der finder, at indkomstskattelettelser stort set ikke påvirker antallet af arbejdstimer, også for kvinder.
Ifølge en artikel af økonomerne Olivier Bargain og Andreas Peichl udgivet i et anerkendt, internationalt tidsskrift i 2016 afspejler den svækkede sammenhæng mellem skat og arbejdstid en ændring i præferencerne for at arbejde.
Det er med andre ord en udvikling, som går igen på tværs af lande. Der er samtidig sket et skifte i de statistiske metoder, der bliver anvendt til at undersøge sammenhængen, men det kan ifølge forfatterne ikke forklare den nedadgående tendens.
Effekten af skattelettelser falder
Tværtimod er marginalskattens effekt på arbejdstiden i gennemsnit faldet med 0,012 om året, når der tages højde for ændringer i de anvendte metoder. Til sammenligning anvender Finansministeriet i dag en gennemsnitlig effekt på 0,1 baseret på et studie med data fra 1996.
Det skal bemærkes, at sammenligninger på tværs af lande er vanskelige, da institutionelle og kulturelle forhold spiller en væsentlig rolle.
Estimater for Danmark ligger typisk i den lave ende sammenlignet med udenlandske studier. Men de klare tegn på en svækkelse af sammenhængen mellem marginalskat og arbejdstid understreger usikkerheden ved udelukkende at basere de aktuelle regneregler på studier af ældre dato.
Danske studie viser stor usikkerhed
Der findes kun få studier på danske data af sammenhængen mellem ændringer i skattesystemet og arbejdstiden, og de eksisterende analyser er næsten alle af ældre dato, dog med to undtagelser:
Hos forskningscentret VIVE undersøgte man i samarbejde med De Økonomiske Råds sekretariat i 2018 sammenhængen mellem ændringer i marginalskatten og den selvrapporterede arbejdstid.
For mænd estimeres den kortsigtede ændring i arbejdstiden ved ændringer i marginalskatten til omkring 0,02, mens den er omkring 0,16 for kvinder. Som i tidligere studier er den estimerede effekt for mænd ikke forskellig fra 0 statistik set, mens det er tilfældet for kvinder.
VIVE foretager en række robusthedsanalyser, der understreger den betydelige usikkerhed omkring estimaterne. Fx er den estimerede sammenhæng mellem marginalskat og arbejdstid omkring nul og ikke statistisk forskellig fra nul, når der ses bort fra personer, hvor den selvrapporterede arbejdstid afviger fra det normale antal timer i jobbet.
Ingen sammenhæng
I et lignende, men ret overset, studie fra 2016 finder Rockwool Fondens Forskningsenhed ingen statistisk signifikant sammenhæng mellem den effektive marginalskat og den faktiske arbejdstid baseret på deres tidsanvendelses-undersøgelse fra 2008/09 og 2001. Hverken for mænd eller kvinder. Den konklusion når de frem til ved at anvende en metode, der minder om VIVE’s, så det peger i retning af, at vi står med robuste resultater.
Selvom der kun er få nyere studier af den direkte sammenhæng mellem marginalskat og arbejdstid, findes der en voksende litteratur om sammenhængen mellem marginalskat og skattepligtig indkomst, hvilket bl.a. skyldes mere præcise oplysninger.
Skal effekten måles på skattepligtig indkomst?
Finansministeriet og Skatteministeriet er også i gang med at undersøge, om man skal måle effekten af skattelettelser på skattepligtig indkomst i stedet for som i dag på antallet af ekstra arbejdstimer. Flere har dog peget på, at det er vanskeligt at drage konklusioner om ændret arbejdstid på baggrund af skattepligtig indkomst, som er et langt bredere mål end arbejdstid og eksempelvis omfatter indkomstflytning mellem årene, timeløn og produktivitet.
Der skete fx en markant flytning af indkomst fra 2009 til 2010 i forbindelse med nedsættelsen af marginalskatterne med virkning i 2010. Det var en engangseffekt, der isoleret set øgede den skattepligtige indkomst i 2010 sammenlignet med 2009, uden at der lå en øget arbejdsindsats bag. Hvis der ikke tages højde for det, overvurderes effekterne af skatteændringer.
Direkte opgørelser af effekterne af skatteændringer på arbejdstiden er derfor at foretrække, når man skal vurdere, hvilken effekt skattelettelser har for de offentlige finanser. Det er også en konklusion, som Skattekommissionen når frem til i sin rapport fra 2009.
Afgørende at få usikkerheden frem i lyset
For at opsummere er der altså stor usikkerhed om de estimater, der danner grundlag for regnereglerne om sammenhængen mellem indkomstskatter og arbejdsudbud. Det understreger vigtigheden af konsekvent at afrapportere usikkerheden om de beregnede adfærdseffekter. Desuden er der meget begrænset dokumentation for, hvor hurtigt arbejdsudbud og beskæftigelse tilpasser sig ændrede skatteregler.
Det er med andre ord ikke nok at skønne over, hvor mange penge et skatteforslag giver tilbage i kassen – der skal også være viden om, i hvilket tempo det sker. Det bør ministeriernes regnemetoder på skatteområdet afspejle.
Ny FH-rapport om regnereglerne
I FH har vi netop offentliggjort en større rapport om regnereglerne, der har til formål at bidrage til, at politikerne får det bedst mulige, balancerede beslutningsgrundlag til rådighed. Her anbefaler vi de økonomiske ministerier at indføre et åbenhedsprincip. Der skal være langt mere konsekvent og grundig dokumentation af beregningerne.
Det gælder også deres usikkerheder og de relevante effekter, som ikke er medtaget. Sammenhængen mellem arbejdstid og marginalskat er et oplagt sted at begynde, særligt i lyset af det igangsatte arbejde i Finansministeriet og Skatteministeriet.
Indlægget er bragt i Politiken 15. september 2019