Rapport om produktivitet giver viden og afslører myter

Produktivitetskommission har udgivet sin første analyserapport, ”Danmarks produktivitet – hvor er problemerne”? Rapporten er en gennemgang af produktivitetsudviklingen i de forskellige brancher, og på den baggrund identificeres de områder, som er særligt problemfyldte. 
Rapporten indeholder ikke egentlige anbefalinger til styrket produktivitet. Anbefalingerne vil i stedet komme i senere rapporter. 
I det følgende vurderes nogle af de centrale konklusioner i rapporten. 
Servicebranchen har det største produktivitetsproblem 
Rapporten gennemgår produktivitetsudviklingen i de enkelte brancher. Konklusionen er ret klar, at det er den private servicesektor, der er hovedforklaringen. Det meste af det produktivitetsefterslæb, som Danmark har til fx USA og de bedste lande i Europa, kan altså forklares af en sløj produktivitetsudvikling i private serviceerhverv. 
Inden for servicesektoren viser analysen videre, at det er den hjemmemarkedsorienterede del, der har et problem (fx detailhandlen, transportfirmaer, advokater og hotel- og restaurationsbranchen). Derimod klarer mere internationaliserede serviceerhverv sig relativt godt i sammenligning med andre lande – fx forsikring, finansiel service og IT. I bl.a. finanssektoren er produktivitetsmålingerne dog forbundet med usikkerhed, lyder det i rapporten.
Øget internationalisering og bedre regulering, der kan give et mere dynamik ikke mindst i servicesektoren, vil derfor være i fokus i kommissionens kommende rapport. Det samme vil konkurrencevilkårene, dynamikken og it-anvendelsen blandt virksomhederne.
I industrien har produktivitetsudviklingen været på linje med de bedste i Europa, hvilket bl.a. tilskrives at industrivirksomheder typisk er mere internationaliserede og eksportorienterede.
I den offentlige sektor kan man med det nuværende datagrundlag ikke opgøre produktivitet på en retvisende måde, jf. afsnittet nedenfor. Det samme gør sig gældende i bygge og anlæg.
FTF vurdering
Danmarks produktivitetsproblem har været debatteret i efterhånden en del år. Den sløje produktivitetsudvikling, som statistikkerne har vist, har været brug og misbrugt i mange sammenhænge og til fremme af mange forskellige forslag og interesser. Men det har stadig været lidt uklart, hvad der er op og ned i produktivitetstallene. Fx om den sløje produktivitetsudvikling er et reelt samfundsøkonomisk problem, om man overhovedet kan stole på tallene, og hvad der ligger bag den registrerede produktivitetsudvikling.
Derfor er det positivt, at Produktivitetskommissionen med sin meget grundige rapport nu får afsløret både facts og myter i debatten. Det er fx godt, at det tydeligt dokumenteres, at det er den hjemmemarkedsorienterede del af den private servicesektor, der er hovedforklaringen på produktivitetsproblemerne. Det giver nogle vigtige nuancer i debatten og gør, at man ikke skal male fanden på væggen for hele økonomien.
Samtidig er det også ret tydeligt, at produktivitetsproblemet faktisk er et samfundsøkonomisk problem. Det ændrer usikre målemetoder i visse brancher og sektorer ikke på. Derfor bliver det meget spændende at følge kommissionens videre arbejde, hvor der vil komme flere konkrete anbefalinger til styrket produktivitet på bordet.
Uddannelse og kvalifikationer er afgørende for produktivitet
Rapportens afsnit om uddannelse og kvalifikationer understreger betydning af at prioritere uddannelsesindsatsen på alle niveauer – fra folkeskolen til de videregående uddannelser, som et bidrag til at styrke produktiviteten. Der peges på kendte udfordringer bl.a. at flere skal have en ungdomsuddannelse og at vi kan blive bedre til at tiltrække udenlandsk arbejdskraft. Også PISA-analyserne inddrages, hvor det bl.a. antydes, at den danske PISA-score kan være overvurderet, fordi der i Danmark er flere elever, der fritages fra PISA end i andre lande.
Den centrale problemstilling er dog spørgsmålet om andelen af de videregående uddannede, der opnår beskæftigelse i henholdsvis den offentlige sektor og service- og industrierhvervene. Der peges på at særligt andelen af videregående uddannede i serviceerhvervene er lav, og at andelen i den offentlige sektor er høj sammenlignet med EU-området og USA.
Der peges ikke på løsninger, men bebudes en analyse af om "…uddannelsessystemet og arbejdsmarkedet sikrer at højtuddannede får arbejde de steder. hvor de gavner samfundet mest muligt" (s.96).
FTF vurdering
FTF er enig i vigtigheden i at prioritere uddannelsesindsatsen også set i et produktivitetsperspektiv. Videregående uddannede har en positiv effekt på innovation og produktivitet såvel i private virksomheder som i den offentlige sektor.
Analysen bringer ikke nye elementer frem på området for uddannelser og kvalifikationer.
Omkring anvendelsen af PISA-resultaterne undrer det, at kommissionen ikke også inddrager de nyeste internationale undersøgelser på skoleområdet (PIRLS og TIMMS), hvor Danmark i øvrigt klarer sig ret flot. Kommissionen bør ikke bygge sine anbefalinger på et for spinkelt grundlag, og det er derfor ikke korrekt, når der i rapporten skrives, at PISA ”indtil videre er den eneste internationale målestok vi har” (s.95) for den samlede kvalitet af folkeskolen.
Desuden skal det nævnes om de forholdsvis mange danske elever, der fritages fra PISA, at forskerne i det danske PISA-konsortium vurderede i forbindelse med den seneste undersøgelse, at dette kun har haft en lille og statistisk usikker betydning for resultaterne.
Med hensyn til uddannelseskapitlets hovedfokus – antallet af videregående uddannede – må det centrale spørgsmål være, hvad der er årsagerne til, at industri- og serviceerhvervene ikke i tilstrækkelig grad efterspørger og ansætter videregående uddannede personer. Den kommende analyse må lægge vægt på denne problemstilling.
Det er samtidig vigtig at påpege, at de videregående uddannede i den offentlige sektor spiller en afgørende rolle for innovation og udvikling indenfor de opgaver, som den offentlige sektor varetager. Det vil derfor være kortsigtet alene at se på fordelingen mellem offentlig og privat sektors brug af videregående uddannede.
Produktivitet og kvalitet i den offentlige sektor
Produktivitet i den offentlige sektor er en særskilt problemstilling, fordi det er meget vanskeligt at måle. Det skyldes bl.a. at den offentlige sektors ”varer” ikke prissættes på et marked. Derfor har kommissionen lavet en særskilt baggrundsrapport om måling af produktivitet i den offentlige sektor.
Hidtil har den offentlige sektors produktivitet været målt efter den såkaldte input-metode. Det betyder, at man i mangel af markedspriser på ”varerne” har benyttet omkostninger som mål for produktivitet. Men det siger ikke nødvendigvis ret meget om den virkelige produktivitet, og på den måde er produktivitetsvæksten pr. definition lig nul, fordi produktiviteten netop findes ved at dividere varernes værdi med de ressourcer, man har brugt til at producere varerne.
Rapporten beskriver også den nye såkaldte output-metode, som Danmarks Statistik er ved at indkøre til måling af offentlig produktivitet. I den metode forsøger man at finde nogle egnede output-mål (fx antal skoleelever, sygehusbehandlinger mv.) for den offentlige serviceproduktion. Kommissionen konkluderer dog, at selvom metoden indebærer visse fremskridt, så er den stadig ikke velegnet til at sige noget om den offentlige produktivitet. Det vil som minimum kræve, at man kan tilføje en kvalitetsdimension til outputmålene, så det ikke blot handler om hvor mange, der får en velfærdsydelse, men også hvad kvaliteten og effekten er.
Kommissionen konkluderer derfor, at den ikke vil bruge de officielle produktivitetstal fra Danmarks Statistik i sine kommende analyser af offentlig produktivitet. I stedet har man bl.a. igangsat et stort analysearbejde, der på baggrund af deltaljerede kommunale regnskabstal skal skabe ny viden om kommunernes effektivitet. Det vil indgå i kommissionens kommende vurderinger af potentialet for at øge produktivitet, kvalitet og effektivitet i den offentlige sektor.
Endelig skal det bemærkes, at kommission beskriver en række særlige rammevilkår for den offentlige sektor, der kan påvirke den offentlige produktivitet. Det er bl.a. den komplekse bundlinje og den politiske styring. Her konstateres det også kort, at de kollektive overenskomster, arbejdstidsaftaler og MED-system kan hæmme mulighederne for at øge produktiviteten i den offentlige sektor.
FTF vurdering
Der er et konstant pres for at modernisere og effektivisere den offentlige sektor, hvilket nu er blevet endnu tydeligere med vækstplanens målsætning om at frigøre 12 mia. kr. Derfor er det vigtigt at have et solidt talgrundlag for at vurdere, hvor produktiv og effektiv den offentlige sektor egentlig er i dag. Verdensbankens opgørelse viser fx, at Danmark har en af de mest effektive offentlige sektorer i verden, men samtidig har de officielle produktivitetstal pr definition sat produktivitetsvæksten til 0.
Det er derfor positivt, at kommissionen har et kritisk blik på de eksisterende produktivitetsmålinger i den offentlige sektor. Den nye output-metode er et skridt i den rigtige retning, men kommissionen skal have ros for, at den er så klar i mælet i sin samlede, negative vurdering af denne metode. FTF er helt enig i, at det ikke giver mening at tale produktivitet uden også at tale kvalitet, og kommissionens klare holdning til de eksisterende tal kan forhåbentlig sætte skub i en forbedring af datagrundlaget.
FTF ser frem til at følge det videre arbejde, herunder den varslede analyse af kommunernes effektivitet. Man skal dog huske, at sådanne analyser også indebærer mange metodiske udfordringer fx med sammenlignelighed og justering for kvalitetsforskelle. Der er behov for en bred dialog mellem den offentlige sektors interessenter, hvis man skal finde et målegrundlag som både indfanger produktivitet, effektivitet og kvalitet.
FTF er dybt forundret over, at der i en ellers meget grundig rapport fremføres løsrevne og udokumenterede påstande om den offentlige sektors aftaler mv. MED-systemet sætter fx rammerne for samarbejde, dialog og medarbejderindflydelse på arbejdspladserne, og det kan lige så vel være en styrke som en barriere for produktiviteten. Det er fx veldokumenteret i arbejdslivsforskningen, at samarbejde og inddragelse på arbejdspladsen har en positiv effekt for innovation og produktivitet[1], og at det er en særlig styrkeposition i de nordiske lande.
FTF vil stærkt anbefale, at kommissionen fremover vil have en lige så nuanceret tilgang til den offentlige sektors rammevilkår, som den har til mange andre aspekter af produktivitetsbegrebet.