Regeringen har meddelt, at budgetloven skal revideres til marts.[1] Dermed er diskussionen om behovet for en lempelse af saldokravet igen blevet højaktuelt.

I budgetloven er fastsat et krav til den maksimale størrelse af det strukturelle underskud på de offentlige finanser[2]. Det såkaldte saldokrav.

Kravet skal sikre, at der under en normal lavkonjunktur er en tilstrækkelig afstand til grænsen for det faktiske underskud på 3 pct. af BNP.[3] Samtidig skal saldokravet tage højde for landets holdbarheds- og gældsudfordringer.

Saldokravet sætter rammen

Saldokravet sætter rammen for de finanspolitiske frihedsgrader. Det er derfor væsentligt, at kravet afspejler et aktuelt og retvisende billede af robustheden i de danske offentlige finanser.

Med Danmarks tilslutning til finanspagten blev det et krav at indskrive saldokravet i den nationale lovgivning. Det blev i Danmark til budgetloven.

Da budgetloven blev vedtaget blev saldokravet fastsat til 0,5 pct. af BNP. Finansministeriet har aldrig genberegnet saldokravet i budgetloven, og dermed har saldokravet været uændret siden 2014, hvor budgetloven trådte i kraft.

Det gælder, selvom datagrundlaget siden er opdateret og udvidet med flere år. Dertil kommer, at EU genberegner det danske saldokrav hvert 3. år, og løbende har lempet det danske saldokrav. Siden 2017 har EU beregnet det danske saldokrav til -1 pct. af BNP. Men Danmark har valgt at have et strammere krav.

Opdaterede beregninger

AE opdaterede i 2018 beregningerne for saldokravet efter samme regnemetode, som Finansministeriet benytter, for at undersøge betydningen af at inddrage et opdateret beregningsgrundlag og flere år i beregningen.[4]

Beregningen resulterede i et saldokrav på -1 pct. af BNP. Med andre ord er det gældende saldokrav i budgetloven dobbelt så stramt som nødvendigt.

Med udsigt til en revision af budgetloven har AE har på vegne af FH igen foretaget en genberegning af saldokravet med Finansministeriets metode – nu med data til og med 2020 og dermed også betydningen af den seneste økonomiske udvikling, herunder ikke mindst coronakrisen, jf. boks 1 for metodebeskrivelse.

Den nye opdatering viser, at saldokravet fortsat kan lempes til -1 pct. af BNP. Coronakrisen ændrer således ikke på, at det er muligt at lempe saldokravet i den danske budgetlov og samtidig opfylde EU’s finanspolitiske regler som Danmark har tilsluttet sig, jf. tabel 1.  

11. mia. kr. til finanspolitikken

Den strukturelle saldo kan altså udvise et større underskud, end budgetloven i dag tilsiger, og forskellen på et strukturelt underskud på ½ pct. af BNP og 1 pct. af BNP svarer til 11 mia. kr. (beregnet på baggrund af BNP i 2020).

Med andre ord vil det være muligt at lempe finanspolitikken med yderligere 11 mia. kr. for at stabilisere økonomien i krisetider.

Lige nu befinder dansk økonomi sig midt i en krise. Men med det nuværende saldokrav er det ikke muligt at stimulere økonomien ud over de vedtagne tiltag i finansloven for 2021.

Det hæn­ger sammen med, at Finansministeriet (Økonomisk Redegørelse, august 2020) har beregnet det strukturelle underskud for 2021 til 0,5 pct. af BNP.[5]

Med andre ord ligger den strukturelle saldo på sit maksimale niveau i henhold til budgetloven og der kan ikke iværksættes tiltag, der belaster den strukturelle saldo yderligere.

Fortsat plads i forhold til EU-krav

Det skal ses i sammenhæng med, at der fortsat er plads på den faktiske saldo i forhold til EU-kravet på 3 pct. af BNP. Finansministeriet skønner det faktiske underskud til 1,3 pct. af BNP i 2021.

Hvis saldokravet i stedet udgjorde -1 pct. af BNP og dermed var sat til det niveau, som afspejler den aktuelle robusthed i den offentlige økonomi, ville det være muligt at lempe finanspolitikken med yderligere 11 mia. kr. i 2021 for at understøtte genopretningen af dansk økonomi.

Tabel 1 viser, at med en opdatering af tidsperioden til og med 2020 kan saldokravet opgøres til 0,99 og 0,93 alt efter hvilket startår, der ligges til grund for beregningen.

Beregningen er fortaget med to perioder, da det matcher Finansministeriets metode for beregning af saldokravet tilbage i 2014.[6] Ifølge reglerne i EU skal man imidlertid afrunde det beregnede tal nedad til den mest lempelige kvarte pct., dog højst -1 pct. af BNP.[7] Det giver et saldokrav på -1 pct., når kriseåret 2020 er inkluderet.

Muligt at udelukke 2020

Der er også foretaget en beregning af saldokravet uden at medtage 2020.

EU og Finansministeriet har suspenderet saldokravet i 2020 som følge af, at coronakrisen betegnes som en såkaldt exceptionel begivenhed. Dertil kommer den gældende EU-praksis fra finanskrisen – som også Finansministeriet benyttede – hvor man udelukkede det værste kriseår i beregningen af saldokravet.

Det er derfor en mulighed, at Finansministeriet vælger at udelukke 2020, når de foretager en genberegning af saldokravet. En genberegning af saldokravet uden 2020 ændrer dog ikke på størrelsen på saldokravet, der fortsat er på -1 pct. af BNP, jf. tabel 1.

Konklusionen er derfor tydelig: en genberegning af saldokravet med de nyeste tal viser, at sal­do­kravet ved en kommende revision kan lempes til -1 pct. Selv når der tages højde for 2020, som med stor sandsynlighed bliver det værste kriseår i coronakrisen.

Boks 1. Metode til beregning af strukturelt saldokravet

Budgetlovens krav til den strukturelle saldo er fastsat således, at underskuddet på den faktiske saldo ikke i en normal lavkonjunktur vil overstige 3 pct. af BNP og dermed overskride Maastricht-traktatens krav til den faktiske saldo. Man skal med andre ord – selv i gode tider – kunne tåle den saldoforværring, der sker i lavkonjunkturer. Det kræver, at man i gode tider har noget luft ned til 3 pct.-grænsen. Beregningen af budgetlovens saldokrav bygger på en beregning af, hvor meget luft der er behov for at have ned til 3 pct.-grænsen.

Beregningen følger en formel, som EU-Kommissionen har fastsat:

Strukturelt saldokrav = -3 – Budgetelasticitet * Repræsentativt konjunkturgab

hvor budgetelasticiteten er den faktiske offentlige saldos følsomhed over for konjunkturer, og ’det repræsentative konjunkturgab’ er et mål for konjunkturgabet på bunden af en ”normal” lavkonjunktur.

Finansministeriet har senest beregnet saldokravet i 2014. AE opdaterede beregningen i 2018 og konstaterede i den forbindelse, at især det repræsentative konjunkturgab er ret følsomt over for, om man inkluderer nye år i beregningen. Budgetelasticiteten ændrer sig derimod ikke særlig meget, når man inkluderer nye dataår. Der er derfor ikke foretaget en ny estimering af budgetelasticiteten. I ovenstående genberegningen anvendes AE’s estimat fra 2018. Som et robusthedstjek er saldokravet beregnet, når Finansministeriets to estimater for budgetelasticiteten fra 2014 anvendes, jf. tabel a. Det ændrer ikke resultatet.

’Det repræsentative konjunkturgab’ er defineret som 5 pct.-percentilen af det sammenvejede konjunkturgab, som Finansministeriet anvender i beregningen af den strukturelle saldo. Det er altså defineret sådan, at konjunktursituationen i 19 ud af 20 år er mere gunstig, end når konjunkturgabet svarer til ’det repræsentative konjunkturgab’. Det er en beregningskonvention og ikke en definition, der er funderet i økonomiske sammenhænge.

Ud over at se bort fra de 5 pct. værste konjunkturår, så Finansministeriet bort fra det værste kriseår under finanskrisen, da de i 2014 beregnede ’det repræsentative konjunkturgab’. Det følger igen en praksis, som EU-Kommissionen har fastlagt. Det værste finanskriseår er det år i 2009-2013, hvor det sammenvejede konjunkturgab var mest negativt.

Da Finansministeriet i 2014 beregnede saldokravet, lå det mellem -0,46 og -0,61 om beregningsperioden i begyndelsen af 1980’erne eller 1990’erne. Med opdaterede tal for det repræsentative konjunkturgab frem til 2020 bliver saldokravet i størrelsesordenen -1 pct. af BNP, jf. tabel a. I tabellen er det repræsentative konjunkturgab beregnet med og uden 2020 ud fra hidtil EU-praksis om at udelade det værste kriseår i en krisetid og det faktum, at EU suspenderede saldokravet i 2020. Selvom 2020 var et kriseår, skønner Finansministeriet foreløbig, at krisen ikke vil være blandt de 5 pct. værste konjunkturår. Derfor bliver den ”normale” lavkonjunktur faktisk en anelse dybere, når vi udelader 2020, og det trækker beregningsteknisk i retning af, at saldokravet bliver en anelse strammere, når man ser bort fra 2020.

Europa-Kommissionens vedtægter tilsiger, at man skal runde nedad til den mest lempelige kvarte procent, men dog højst ned til -1 pct. af BNP. Når man følger Europa-Kommissionens vedtægter, skal budgetlovens saldokrav med det nyeste beregningsgrundlag derfor fastlægges til -1 pct. af BNP. Det Økonomiske Råd og Nationalbanken er også fortalere for et lempeligere saldokrav.

[1] Opdatering af regeringens lovprogram fra december 2020.

[2] Den strukturelle saldo den underliggende stilling på de offentlige finanser i fravær af midlertidige forhold, herunder konjunkturudsving. Den strukturelle saldo er en beregnet størrelse som er behæftet usikkerhed og størrelsen af den strukturelle saldo afhænger af metodevalg.

[3] En overskridelse af saldokravet i budgetloven kan dog finde sted, når dansk økonomi er ramt af exceptionelle omstændigheder. Finansministeriet har – på linje med EU – oplyst, at de anser 2020 er en exceptionel omstændighed, men indtil videre mener Finansministeriet ikke, at 2021 kan karakteriseres som exceptionel.

[4] Finansministeriet benytter en anden metode end EU til beregning af saldokravet. For en nærmere beskrivelse se ”Genberegning af saldokravet”, AE, 2018.

[5] Det er skønnet for den strukturelle saldo i august (ved forslaget til finansloven), der er anvendes i vurderingen af om saldokravet er overholdt i et givet år. Budgetloven foreskriver, at der efter fremlæggelsen af finansloven i au­gust ikke må gennemføres tiltag, der forværrer den strukturelle saldo væsentligt.

[6] For en uddybning se ”Genberegning af saldokrav i budgetloven 2018”, AE.

[7] Det skyldes den usikkerhed, der ligger i beregningen af saldokravet.