FTF høring af lovforslag om anerkendelse af uddannelses- og erhvervsmæssige kvalifikationer

Lovforslaget skal implementere dele af EU-direktivet vedtaget i november 2013⁽¹⁾  om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, samt EU-forordningen om informationssystemet for det indre marked kaldet ”IMI-systemet” ⁽²⁾. EU-direktivet fra november 2013 ændrer på en række områder det hidtil gældende direktiv fra 2005⁽³⁾ og den gældende danske lovgivning, og der er derfor behov for en ny hovedlov.
Lovforslaget er en rammelov, der primært indeholder de bestemmelser, der skal være gældende for alle involverede lovregulerede erhverv. Loven skal derfor følges op med revision af lovgivning og regelændringer indenfor de enkelte sektorområder, der bl.a. skal regulere kravene til dokumentation når der søges om varig etablering. Lovgivningen vil blive fulgt op med udstedelse af en bekendtgørelse, der vil være rammen om de regler der skal fastsættes indenfor de enkelte sektorer^[4)
EU-direktivet skal være gennemført i dansk lovgivning senest den 18.1.2016. Loven er foreslået til ikrafttræden 1.1.2016.
Formålet
Det overordnede formål med EU-direktivet og dermed med lovgivningen er at styrke den frie bevægelighed og mobilitet på det indre marked. Direktiv og lovgivning er særlig rettet mod at styrke mobiliteten indenfor de lovregulerede erhverv. Direktiv og lovgivning styrker også på nogle punkter forbruger og patienter bl.a. gennem et fælleseuropæisk advarselssystem indenfor de lovregulerede erhverv.
FTF har tidligere afgivet høringssvar i forhold til det reviderede EU-direktiv. Høringssvar kan læses på www.ftf.dk med angivelse af ”ftf høringssvar gensidig anerkendelsesdirektivet” i søgefeltet.
Hvem og hvad regulerer loven?
Loven omfatter statsborgere, der har opnået erhvervsmæssige kvalifikationer i et andet land og som ønsker at udføre et lovreguleret erhverv i Danmark enten som selvstændig erhvervsdrivende eller lønmodtager, og hvad enten man ønsker at etablere sig eller udføre erhvervet midlertidigt eller lejlighedsvist. Det er dog en forudsætning, at det pågældende erhverv er omfattet af anerkendelsesdirektivet. Hvis erhvervet ikke er lovreguleret i Danmark eller falder ind under anerkendelsesdirektivet er adgangen til udøvelse fri.^[5]
Loven skal sikre at personen opfylder de betingelser, som kræves for udøvelsen af det pågældende erhverv. Hvis det er tilfældet skal personen have adgang til at udføre erhvervet på samme vilkår, som gælder for personer med tilsvarende danske erhvervsmæssige kvalifikationer.
Er målet at etablere sig skal der ansøges herom til den relevante kompetente myndighed, der skal foretage en vurdering efter de regler der er fastlagt i loven, herunder påse at personen opfylder de fastsatte betingelser for udførelsen af det pågældende erhverv.
Hvis målet er en midlertidig eller lejlighedsvis udøvelsen skal personen inden erhvervsudøvelsen foretage anmeldelse til myndigheden, hvis der er fastsat regler herom. Myndigheden skal herunder foretage kontrol af de krævede dokumenter. Endvidere kan myndigheden træffe afgørelse om evt. udligningsforanstaltninger, herunder opkvalificering, hvis der er meget stor forskel på uddannelserne. En anmeldelse skal fornys én gang årligt.
Hvis erhvervet udføres midlertidigt og lejlighedsvist er personen underlagt de faglige, fagretslige og administrative adfærdsregler, der er direkte knyttet til de erhvervsmæssige kvalifikationer^[6]. I lovbemærkningerne præciseres dette bl.a. som diciplinærbestemmelser, benyttelse af titler mm.
De kompetente myndigheder skal indberette statistiske oplysninger om etablering, anmeldelser og udstedelse af erhvervspas til Uddannelses- og forskningsministeriet, der har en koordinerende rolle i forhold til implementering og ”drift” af lovgivningen^[7]. Ministeriet kan endvidere fastsætte nærmere regler, der skal understøtte implementeringen af direktivet.
Hovedelementer
Hovedelementerne i loven er følgende:
Europæisk erhvervspas
For personer indenfor udvalgte erhverv bliver der mulighed for udstedelse af et ”Europæisk Erhvervspas”. Formålet med passet, der er frivilligt og oprettes som et elektronisk certifikat, er at forenkle og effektivisere anerkendelsesproceduren for såvel den enkelte person som den kompetente myndighed. Den enkelte person ansøger om erhvervspasset i eget land hvor det også oprettes, men den endelige godkendelse til udførelse af erhvervet foretages i værtslandet.  I Danmark ansøges den kompetente myndighed eller hvis erhvervet ikke er lovreguleret Styrelsen for Videregående uddannelse. Der indføres skærpede bestemmelser om tidsfrister i ansøgningsproceduren. Passet oprettes i IMI systemet (Om IMI se side 6).
På FTF området vil i første omgang sygeplejerske og fysioterapeut være omfattet af muligheden for udstedelse af erhvervspas.
Ikke alle erhverv kan oprette erhvervspas. Kriterier for oprettelse er, at der indenfor erhvervet skal være en betydelig eller potentiale til en betydelig mobilitet, at der er en udtrykt og tilstrækkelig interesse fra de berørte interessenter for anvendelsen, og at der er lovregulering af erhvervet i et betydeligt antal medlemsstater.
Ordningen med erhvervspas omfatter ikke alene EU og EØS området, men kan også omfatte statsborgere fra tredjelande
Ved udstedelsen af erhvervspasset kan der pålægges et gebyr. Det præciseres at gebyret størrelse skal stå i rimelig forhold til de reelle omkostninger i forbindelse med udstedelsen.
Med direktivet har Kommissionen fået kompetence til at fastlægge en række retsakter, der skal regulere bl.a. beslutningsproceduren for hvilke erhverv der kan blive omfattet af erhvervs pas.
Anerkendelse af praktikophold (”traineeship”)
Med baggrund i en afgørelse fra EU-Domstolen fastsætter anerkendelsesdirektivet og lovforslaget at under forudsætning af at praktik under eller efter et uddannelsesforløb er et krav for at kunne udøve et lovreguleret erhverv i hjemlandet, skal praktikophold fra andre medlemsstater anerkendes. Der stilles i direktivet krav til praktikken om at den skal være gennemført under ”en kvalificeret fagmands ansvar”.
I lovforslagets bemærkninger præciseres, at det er en betingelse for anerkendelsen af praktikopholdet at det er i overensstemmelse med den pågældende danske vejledning, studieordning el.lign. Endvidere skal der forelægge en klar skriftlig beskrivelse af praktikkens uddannelsesmål og opgaver fastlagt af praktikantens vejleder i værtsmedlemslandet^[8]. Det er den danske kompetente myndighed, der foretager vurderingen af praktikopholdets længde, vilkår og indhold. Hvis der er væsentlige forskelle set i forhold til den danske praktik kan personen pålægges udligningsforanstaltninger. Ministeren får i øvrigt hjemmel til at fastsætte nærmere regler.
Delvis anerkendelse
Også på baggrund af afgørelse fra EU Domstolen fastsætter anerkendelsesdirektivet og lovforslaget princippet om delvis adgang til udøvelse af et lovreguleret erhverv. Hvis der kan konstateres så store forskelle mellem det danske og udenlandske uddannelsesprogram indenfor et givent lovreguleret erhverv at personen skal gennemgå en fuld dansk uddannelse for at opnå anerkendelse, skal den kompetente myndighed undersøge om der kan gives delvis adgang til udførelse af erhvervet.
For at en person kan opnå anerkendelse til delvis adgang skal en række betingelser være opfyldt. Reglen omfatter alene en person, der i sit hjemland er fuldt kvalificeret. Den faglige aktivitet skal endvidere objektivt kunne udskilles fra den fulde aktivitet i værtslandet. Endelig skal der være så stor forskel på personens kvalifikationer og værtslandets krav at personen skal gennemgå et fuldt uddannelsesprogram for at kompensere for manglerne. Som konkret eksempel nævnes i lovgivningens bemærkninger en fuldt kvalificeret vejingeniør i hjemlandet som ønsker arbejde som vejingeniør i værtslandet, hvor erhvervet omfatter både vej- og jernbaneingeniørfag^[9].
Det er en betingelse for delvis anerkendelse at personen anvender den titel der anvendes i hjemlandet, og at personen klart oplyser tjenestemodtageren om sin erhvervsmæssige aktivitet.
Ansøgning om delvis adgang kan afslås, hvis der foreligger tvingende almene hensyn bl.a. hensynet til den offentlige sikkerhed og sundhed.
Muligheden for delvis anerkendelse gælder ikke for de erhverv, der er omfattet af direktivets automatiske anerkendelse bl.a. sygeplejerske og jordemoder.
Sprogkompetencer
Der er foretaget en skærpelse af kravet til sprogkompetencer indenfor erhverv, der har konsekvenser for patientsikkerheden. Det indebære at der kan gennemføres en mere systematisk kontrol af sprogkompetencer hos sundhedspersonale.
Indenfor andre erhvervsgrupper kan der, under bestemte betingelser, foretages sprogkontrol efter anerkendelsen af personens faglige kvalifikationer. Sprogkundskab skal være fastsat som en betingelse for udførelsen af erhvervet og der skal herske alvorlig og konkret tvivl om personens sprogkundskaber. Sprogkravet og kontrollen må ikke overstige hvad der er nødvendigt og rimelig og begrænses til ét officielt sprog.
Den kompetente myndighed og arbejdsgiverens rolle præciseres. Der er ikke i lovbemærkningerne foretaget en nærmere beskrivelse af hvordan.^[10]
Fælles uddannelsesprincipper kan give automatisk anerkendelse
Der indføres mulighed for at kompetente myndigheder eller faglige organisationer kan foreslå fælles uddannelsesprincipper indenfor et erhvervs- og uddannelsesområde (”Common training principles”) til EU-Kommissionen. Det kan være i form af et fælles uddannelsesprogram (”Common training framework”) eller en fælles prøve (”Common training test”).
Godkender minimum en tredjedel af medlemsstaterne og EU-Kommissionen et sådant forslag har personen, der består uddannelsesprogrammet eller prøven, ret til automatisk anerkendelse på tværs af de involverede medlemslande af de opnåede kvalifikationer. Den kompetente myndighed skal derfor i dette tilfælde lægge uddannelsesprogrammet eller testen til grund for vurderingen af en ansøgning eller anmeldelse, og et uddannelsesbevis udstedt på baggrund af programmet eller testen skal gives samme retsvirkning som et dansk bevis. I praksis vil der derfor være tale om automatisk anerkendelse.
Anerkendelse hvis erhvervet ikke er lovreguleret
Vilkårene for anerkendelse af ikke-lovregulerede erhverv præciseres. Hvis et erhverv i en medlemsstat ikke er lovreguleret og en person ønsker at udføre erhvervet i en medlemsstat, hvor erhvervet er lovreguleret, har personen ret til at ansøge om anerkendelse under følgende forudsætninger. Personen skal have uddannelsesbevis og kunne dokumentere minimum ét års relevant erhvervserfaring indenfor de sidste 10 år. Uddannelsesbeviset skal være udstedt af en kompetent myndighed, herunder en offentlig anerkendt uddannelsesinstitution. Anerkendelse efter denne regel gælder ikke for erhverv, der er omfattet af den automatiske anerkendelse.
Hvis der er store forskelle i kvalifikationer mellem landene kan der stilles krav om opkvalificering.
Anvendelse af Indre Markeds Informationssystem.(IMI)
Det eksisterende IMI-system bliver obligatorisk at anvende, for de kompetente myndigheder, til udveksling af information i forbindelse med anerkendelsesprocedurerne. IMI-systemet er underlagt krav om fortrolighed og beskyttelse af personoplysninger
IMI systemet skal endvidere anvendes som et advarselssystem. Hvis en person er dømt for anvendelsen af forfalsket dokumentation af kvalifikationer skal den kompetente myndighed informere alle øvrige myndigheder indenfor EU via IMI-systemet om den pågældendes identitet. Ligeledes skal IMI-systemet anvendes, hvis en person har fået forbud mod at udføre sit erhverv i hjemlandet.
I lovbemærkningerne^[11] præciseres endvidere at der kan udveksles information via IMI-systemet om personen er lovligt etableret i landet, om redelig adfærd, om idømte faglige disciplinære eller strafferetslige sanktioner samt nærmere oplysninger om uddannelse.
Anvendelsen af advarselssystemet omfatter EU og EØS statsborgere, statsborgere fra lande som EU har indgået aftale med på anerkendelsesområdet samt statsborgere fra tredjelande.
Hvis der rejses en advarsel i IMI-systemet skal personen altid informeres herom og der er mulighed for at påklage advarslen forvaltningsretligt eller ved domstolene.
Lovforslaget indebærer hjemmel til en fravigelse af persondataloven, hvilket er nødvendigt for at gennemføre anerkendelsesdirektivets artikel 56a, stk.3.^[12]
Styrket information og rådgivning
Information og rådgivning styrkes, dels gennem en præcisering af opgaverne for de eksisterende nationale kontaktpunkter, som i højere grad skal have en assisterende funktion, dels ved at de kvikskranker, der er etableret under EU’s servicedirektiv, nu også skal omfatte ansøgninger om erhvervsmæssig anerkendelse. For den enkelte person betyder det at man kun skal henvende sig ét sted for at få information og adgang til proceduren.
Der indføres kortere sagsbehandlingsfrister og princippet om ”stiltiende accept”. Dette princip betyder at hvis fristerne ikke overholdes af myndigheden i hjemlandet når der søges om erhvervspas vil kvalifikationerne automatisk blive anerkendt og erhvervspas udstedt.
Livslang læring og faglig udvikling
Der indføres en formel godkendelse af livslang læring som del af grundlaget for anerkendelsen af opnåede kvalifikationer. Forudsætningen er at de opnåede kvalifikationer er formelt attesteret i hjemlandet. I livslang læring indgår almen uddannelse, erhvervsuddannelse, uformel uddannelse og uformel læring.
Særligt i forhold til de erhverv, der er omfattet af den automatiske anerkendelse bl.a. sygeplejersker og jordemødre, skal medlemsstaten sikre en løbende faglig udvikling, der ajourfører viden, færdigheder og kompetencer. Medlemsstaterne skal inden den 18.1.2016 underrette EU-Kommissionen om hvilke foranstaltninger, der er i værksat for at sikre den løbende faglige udvikling, herunder informere om de relevante retsregler.
Sektorspecifikke ændringer – sundhedsområdet
Der er foretaget en revision af de harmoniserede minimumuddannelseskrav til de erhverv og uddannelser, der indgår i de sektorale bestemmelser om automatisk anerkendelse. Det er bl.a. erhverv som læge, dyrlæge, farmaceut, arkitekt, sygeplejerske og jordemoder.
Adgangskravet til sygeplejerskeuddannelsen er fastsat til enten 12 års forudgående almen uddannelse eller 10 års ”bestemt” uddannelse. Også til jordemoderuddannelsen er adgangskravet fastsat til 12 års forudgående almen uddannelse, og der er foretaget ændringer i det krævede timetal.^[13]
Revision af omfanget af lovregulerede erhverv
Lovforslaget giver hjemmel til at opfylde kravet i ”ændringsdirektivet” om at medlemsstaterne skal oplyse EU-Kommissionen om de eksisterende lovregulerede erhverv og gennemføre en screening af disse i form af en ”transparensøvelse”. Medlemsstaten skal forklare lovreguleringen ud fra kriterierne om ikke-diskrimination, offentlig interesse og proportionalitet og nødvendighed og tvingende almene hensyn. Hver medlemsstat skal senest den 18.1.2016 afgive rapport til EU-Kommissionen om resultatet af denne screening, herunder hvilke erhverv man vil opretholde og ikke opretholde som lovregulerede.
FTF vurdering